Чем ближе осень, тем больший интерес петербургская политизированная общественность будет проявлять к Ленинградской области и ее муниципалитетам. Поскольку 11 октября сего года там состоятся выборы. В прошлой жизни это событие было бы расценено как «не ахти какое», но сегодня оно – фактически единственное развлечение для скучающей общественности. В помощь ей «Город 812» разбирался, что представляет собой муниципальная власть в Ленобласти, абсолютно не похожая на петербургскую.
Уже не первые секретари обкомов
В отличие от Петербурга, являющегося наряду с Москвой исключением, областные муниципалитеты построены по общероссийской двухуровневой и крайне запутанной на столичный взгляд схеме (попытайтесь посмотреть справку). При этом, что еще более удивительно, – эти муниципалитеты иногда забывают о вертикали исполнительной власти и позволяют себе не слушаться областного начальства.
Всему виной достаточно широкие полномочия, которыми российское законодательство наделяет все муниципалитеты, за исключением двух городов федерального значения. Местное самоуправление решает все жилищно-коммунальные вопросы, в значительной степени отвечает за здравоохранение и образование, строит и ремонтирует дороги муниципального уровня и, что немаловажно, распоряжается землей. На фоне петербургских муниципалов, которые имеют право только благоустраивать дворы, – это просто праздник какой-то. Соответственно, чем богаче муниципалитет, тем больше у него возможностей и поводов демонстрировать региональным властям свою независимость.
Региональные власти, в свою очередь, не имеют прямых рычагов давления на местное самоуправление. По сути у них нет даже теоретической возможности полностью управлять территориями из здания правительства Ленобласти. Если в Петербурге районные администрации, непосредственно руководящие всем на местах, – структурные подразделения Смольного, напрямую ему подчиненные, то в области это – самостоятельные органы, не входящие даже в систему государственной власти.
В итоге для влияния на муниципалов в арсенале властей Ленобласти, помимо законотворчества, остается использование административного ресурса и раздача финансовых пряников. Подавляющее большинство муниципалитетов в области имеют дефицитный бюджет. Однако, даже если местные депутаты ведут себя неправильно, совсем оставить их без субсидий область не может – существуют установленные законом нормативы бюджетной обеспеченности, и региональные власти должны их соблюдать. Но куда вкладывать остальные деньги своего бюджета, они решают сами. И нелояльный муниципалитет будет ждать очень долго, пока на его территории построят новую подстанцию или школу.
“Путин приезжает в Пикалево и ругает Сердюкова за то, что там нет горячей воды. Хотя по закону у главы региона нет ни прав, ни полномочий вмешиваться в деятельность муниципалитета, который сам отвечает за все жилищно-коммунальные вопросы, – считает один из наблюдателей. – Беда в том, что к губернаторам у нас до сих пор относятся как к первым секретарям обкомов КПСС, которые, не отвечая формально ни за экономику, ни за социальную сферу, руководили всем на своей территории. Но сейчас-то реалии немного другие”.
Труднее всего взаимоотношения между местным самоуправлением и областными властями складываются в ближайших к Петербургу районах – Всеволожском, Ломоносовском и Выборгском. Там дорогая земля, и муниципальные депутаты, которые ее распределяют, считают себя людьми вполне самодостаточными. Что характерно – эти же районы лидируют по числу коррупционных скандалов. Глава муниципалитета одного из сельских поселений Ломоносовского района, например, был пойман на взятке в 64 тысячи евро – суммы, более чем приличной даже по петербургским меркам. Но больше всего областные власти не любят, когда в такие муниципалитеты проходят понаехавшие петербуржцы. Поскольку, по словам чиновников, кроме бизнеса, ради которого они избирались, таких депутатов ничего не интересует. А найти рычаги давления на них очень сложно.
Второе сложное направление – там, где на территории муниципалитетов есть свой крупный бизнес, который, как правило, устанавливает контроль над местным самоуправлением. В качестве примеров эксперты называют Киришский НПЗ, порт в Усть-Луге, Выборгский судостроительный завод (там председатель совета директоров завода Георгий Порядин одновременно является главой Выборгского района и самого Выборга), а также петербургскую компанию ЛСР, добывающую в области гранит и песок. Впрочем, с местными олигархами региональным властям поладить гораздо проще, поскольку вмешательство бизнеса в политику у нас не приветствуется, и все об этом прекрасно знают.
Земля на двоих
Однако противостояние областных муниципалов друг с другом и с собственными администрациями носит гораздо более драматический характер как для них самих, так и для жителей 47-го региона. Хотя главы исполнительной власти назначаются депутатами (при некотором участии областных властей), они, получив в свои руки все ресурсы муниципалитета вместе с финансовой подписью, становятся вполне самодостаточными фигурами. И уволить их депутатам не так-то просто. В этом смысле показателен пример сельского поселения Рахья (Всеволожский район). Его депутаты увольняли подряд двух глав администраций, и оба раза эти процессы превращались в судебные тяжбы. Тем временем оставшийся без управления муниципалитет претерпевал различные коммунальные катастрофы.
Сейчас, говорят специалисты, нет четко выраженной тенденции, кто сильнее – депутаты во главе со своим председателем или наемные главы администраций. “В конечном итоге это зависит от личных качеств самих персонажей, – считает эксперт, – в одних случаях – например, Кингисеппский район – глава администрации подчиняется главе совета депутатов. А в Гатчинском районе ситуация обратная”.
Одновременно существуют трения между муниципалитетами первого и второго уровня. В этой ситуации областных чиновников утешает тот факт, что в 12 из 17 муниципальных районов их главы одновременно являются и главами районов (например, городское поселение город Выборг и Выборгский муниципальный район). Благодаря этому удается избежать противостояний, аналогичных традиционным для большинства российских регионов конфликтов между мэром столичного города и главой субъекта Федерации. Где у одного больше полномочий и выше статус, но другой твердо стоит на земле и контролирует территорию. В качестве примера, к чему приводят такие конфликты, называют Лугу. Там из-за борьбы главы города и главы района жители сидели без отопления.
По своим финансовым возможностям и полномочиям районные муниципалитеты являются гораздо более значимыми, чем поселения. Но и это не догма. “Многое зависит от образа жизни, – считает эксперт, – если это деревня, где люди живут своими дворами, муниципалитет первого уровня им вообще не нужен, и он получается слабый. Если это город, где все люди зависят от общих коммунальных служб, там муниципальный совет – реальная сила”.
Впрочем, все в этом мире должно быть гармонично, и российское законодательство мудро привело к гармонии муниципалитеты первого и второго уровня. Главный финансовый вопрос в местном самоуправлении – это распределение земли. А чтобы получить участок, нужны две подписи: главы поселения и главы района. Поэтому им друг без друга никак.
_______________________________________________________________
Справка:
Местное самоуправление в Ленинградской области состоит из двух уровней. Первый – это поселения: городские или сельские. В последнем случае речь идет о нескольких близлежащих селах, объединенных в один муниципалитет. Второй уровень – это муниципальные районы и приравненный к ним по статусу Сосновоборский городской округ. Городских и сельских поселений в области 62 и 142 соответственно, районов – 17.
Избиратели непосредственно выбирают только депутатов муниципальных советов поселений. Затем депутаты избирают себе председателя, который одновременно является главой всего муниципального образования (есть только одно сельское поселение, где глава избирается напрямую жителями). Выборы депутатов проходят, в зависимости от устава муниципального образования, по одномандатным или многомандатным округам.
Муниципальные советы районов формируются из депутатов тех поселений, которые находятся на их территории. Каждый муниципальный совет первого уровня делегирует на второй своего председателя и 1 или 2 депутатов. При этом полномочия в родном поселении они не теряют. Затем районный муниципальный совет избирает себе председателя, который становится главой района. На постоянной основе, то есть получая зарплату, могут работать только главы муниципальных районов, а также поселений, где живут более 20 тысяч человек.
Исполнительная власть на обоих уровнях формируется одинаково – депутаты по конкурсу назначают глав администраций. Однако сначала отбор кандидатов проводит конкурсная комиссия, к мнению которой местные советы практически всегда прислушиваются. В муниципальных районах эти комиссии теперь будут формироваться на треть из представителей губернатора и на две трети – из депутатов. На уровне поселений пропорции разные – либо аналогичные, либо 50 на 50.
Распределение полномочий между поселениями и районами определяется федеральным законодательством. Помимо всякой ерунды типа участия в профилактике терроризма и сохранении народных художественных промыслов, муниципалы первого уровня регулируют вопросы строительства, дорог и инженерных коммуникаций, а также организуют транспортное обслуживание населения и распоряжаются собственной недвижимостью. Районные муниципалитеты, помимо всего прочего, отвечают за образование и здравоохранение. То есть любой детский садик, даже в крупном городе – не городского, а районного подчинения.
При этом муниципалитеты первого уровня часто заключают договоры со старшими районными товарищами, передавая им часть своих полномочий. В первую очередь это делают небольшие сельские поселения, где вся местная администрация состоит из 7 – 10 человек, у которых к тому же нет специальных знаний. Передается, как правило, бумажная работа – бухгалтерское обслуживание бюджета и формирование градостроительной документации. Впрочем, как с гордостью отмечают областные власти, число таких договоров сокращается – если в 2007 году их было 1080 (подписаны 196 поселениями из 204 существующих), то в 2008-м – уже 1049, подписанных 188 муниципалитетами первого уровня.
