30-31 октября в Санкт-Петербурге пройдёт XXI Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России». За время более, чем 25-летней истории стратегирования в РФ, у тех, кто стоял у его истоков и кто в начале 2000-х создал Форум Стратегов как ежегодную дискуссионную площадку, накопились концептуальные наблюдения, обобщения и прогнозы. Сразу стоит подчеркнуть: далеко не всегда оптимистические и позитивные, но всегда – конструктивные.
Своим взглядом на историю российского стратегирования, а также на те сложности и вызовы, с которыми со временем столкнулась инициатива прогрессивных петербургских экономистов, разработавших в 1996-97 гг. первый в России Стратегический план – для Санкт-Петербурга, поделился один из разработчиков этого плана, бессменный научный руководитель Форума Стратегов, директор Ресурсного центра по стратегическому планированию при МЦСЭИ «Леонтьевский центр», главный научный сотрудник ИПРЭ РАН, доктор экономических наук Борис Жихаревич.
— Да, точкой отсчёта в истории стратегического планирования социально-экономического развития территориальных систем (городов и регионов) принято считать 1997 г., когда был принят Стратегический план Санкт-Петербурга. Это был первый завершённый масштабный проект разработки стратегического документа на новых для России принципах коммуникативного планирования. Это план стремился учесть возникшие реалии конкуренции между территориями — за инвестиции, жителей, внимание федеральных властей, туристов.
— Какую роль в разработке петербургского стратплана сыграл пример Барселоны, насколько я помню, в тот момент позиционировавшийся разработчиками петербургского стратплана как своего рода образец? И как вы сегодня оцениваете итоги барселонского стратплана? Как отнестись к тому, что в конечном счете он стал одной из предпосылок движения Каталонии к референдуму о независимости и последующему затяжному политическому кризису? Означает ли это, что «не ограниченное сверху» стратегирование ведет к сепаратизму?
— Я не вижу прямой связи между Стратегическим планом Барселоны – и каталонским референдумом о независимости 2017 года. Да, мы изучали барселонский опыт, к нам приезжал профессор Франческ Сантакана (1943-2014) – генеральный координатор столичного стратегического плана Барселоны, потом мы ездили в Барселону. Это было очень впечатляюще для нас, только что вышедших из недр советского директивного планирования, – увидеть воочию реальный процесс коммуникативного планирования, нацеленный на консолидацию политических элит, на выстраивание взаимодействия с центральным (мадридским) правительством по финансовым вопросам. Толчком к разработке стратплана для Барселоны стало намеченное в ней на 1992 год проведение Олимпиады. Впоследствии этот план вышел за пределы собственно Барселоны и расширился до границ метрополитенского региона («Большой Барселоны»), по-нашему – агломерации. Думаю, это и сегодня – пример для Петербурга, который также является центром агломерации («Большого Петербурга»), выходящей за пределы собственно города.
— Как развивалось стратегического планирование в РФ после 1997 года? Какие обозначились тенденции?
— Отвечу на этот вопрос на основе исследований, которые мы ведем совместно с Тарасом Прибышиным в ходе регулярного мониторинга процессов эволюции стратегического планирования в России. Мы выделяем четыре периода.
Первый период: 1997–2005 гг. «Инициативное инновационное стратегирование».
Это был этап, наиболее близкий к истинному пониманию феномена стратегического планирования как альтернативы, во-первых, полностью свободному рыночному регулированию и, во-вторых, исчерпавшему себя в советский период централизованному директивному планированию. Потребность в подобном инструменте остро ощущалась на фоне хаоса 1990-х годов. Власти и местные сообщества искали своё место в меняющейся реальности транзита от плановой к рыночной экономике, от тоталитарного к демократическому режиму управления. Ответ был подсказан в ходе той технической помощи, которую оказывали зарубежные консультанты в рамках европейской программы «Тасис», программ Всемирного банка. Стратегическое планирование относительно недавно (в начале 1980-х годов) возникшее и набравшее популярность в США, Канаде, Западной Европе, воодушевляло наших консультантов, искренне стремившихся перенести и укоренить в России лучший мировой опыт. Пример Стратегического плана Санкт-Петербурга в дальнейшем вдохновил Новосибирск, Екатеринбург, Калининград. Огромную роль сыграла программа «Малые города России», стимулировавшая и спрос на стратегии со стороны малых городов, и предложение со стороны российских консультантов. С её помощью первый опыт в разработке стратегий приобрели 112 городов. Важное значение имело создание Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре и проведение в 2002 г. первого Форума Стратегов, ставшего ежегодным местом встречи и обмена опытом и идеями для специалистов по стратегическому планированию.
Разработка стратегий в этот период начиналась без команды «сверху», по инициативе властей (Новосибирск, Екатеринбург), гражданских активистов (Омск), бизнеса (Сортавала) и распространялась как управленческая социальная инновация, подталкиваемая эффектом новизны и искреннего интереса. В содержании стратегий продвигались такие идеи, как укрепление местного самоуправления, опора на местную инициативу и ресурсы, поиск внутренних источников развития, открытость внешнему миру, привлечение зарубежных инвестиций, креативность и оригинальность.
Второй период: 2006–2013 гг. «Массовое стратегирование, усиление регулирования».
На этом этапе в деле стратегического планирования стало активно участвовать государство в лице Министерства регионального развития РФ (создано в 2004 г., упразднено в 2014 г.), стимулировавшего разработку региональных стратегий. Если в предыдущий период появлялось не более двух региональных стратегий в год и всего было создано 9 стратегий, то в 2006 г. стратегии разработали 12, а в 2007 г. — 20 регионов. В Минрегионразвития пришли активные сторонники стратегического планирования. Их усилиями были инициированы регулярные обсуждения региональных стратегий в министерстве, выпущены первые методические рекомендации, нормативно утверждённые приказом министерства от 27 февраля 2007 г. Неявно предполагалось, что регионам, разработавшим стратегии, будут оказаны преференции, что и породило массовое стратегирование (в период с 2008 по 2013 г. ежегодно появлялось от 11 до 15 региональных стратегий). Не отставали и муниципалитеты – так, к концу периода из 164 городов с населением свыше 100 тыс. чел. стратегии имели 144 города. Спрос на консультантов превышал предложение. В этот период нередки были случаи, когда в стратегию одного региона оказывались включёнными фрагменты с упоминанием другого региона — консультанты просто не успевали вычитывать свои опусы.
Усиление роли государства закономерно повысило внимание к контролю за реализацией стратегий, что повлекло проникновение в стратегии таких идей, как управление по результатам, бюджетирование, ориентированное на результат, сбалансированная система показателей.
Третий период: 2014–2019 гг. «Стратегирование по 172-ФЗ».
В этот отрезок времени произошёл качественный скачок, вызванный принятием в июне 2014 г. Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Для субъектов РФ разработка стратегий превратилась из возможности в обязанность.
— Принес ли пользу общему делу стратегирования ФЗ 2014 года?
— Как и у всякого явления, у этого закона есть две стороны. С одной стороны, после его появления те, кто ещё не обращал внимание на разработку стратегии, были вынуждены это сделать. В итоге стало больше стратегий. С другой стороны, эти стратегии стали отличаться от стратегий, которые мы считали эталонными. Усилилась централизация, появилось требование согласовывать региональные стратегии с федеральными органами исполнительной власти. Возникли стратегические документы федерального уровня, на которые было необходимо ориентироваться.
Как часто бывает, «обязаловка» привела к снижению внимания к содержанию, падению интереса, формализму. В содержании стратегий выросло внимание к контролю реализации через показатели, привлечению федеральных ресурсов, учёту требований ФЗ 2014 года, ориентации на национальные цели, проектному управлению, поддержке кластеров. При этом, правда, возросло качество оформления презентационных версий стратегий…
Наконец, четвёртый период: 2020–2023 гг. «Стратегирование в турбулентности».
В этот период действуют две разнонаправленные тенденции. С одной стороны, резко усилилась неопределенность и появились нежданные и мощные вызовы – пандемия Covid-19 (2020), с сопутствующими локдаунами и ограничениями, а также специальная военная операция (с 2022 г.), спровоцировавшая шквал санкций и перестройку экономики «на мобилизационные рельсы». С другой стороны, принимались федеральные стратегические документы — Национальные цели до 2030 года (2020), Единый план по достижению национальных целей (2021), не особенно замечавшие эти вызовы и задавшие малореальные ориентиры для показателей социально-экономического развития регионов и муниципалитетов.
Если и до этого периодические (и при этом почему-то неожиданные для многих авторов стратегий) кризисы побуждали сомневаться в практичности долгосрочного планирования, то масштаб потрясений, начавшихся в 2020 году и продолжившихся в 2022 году, не мог не заставить задуматься о специфике стратегирования в эпоху турбулентности. Потребовалась практически одномоментная корректировка всех стратегий с учетом глобальной геополитической и экономической нестабильности, усилилось внимание к анализу рисков и управлению ими, повышению шокоустойчивости территориальных систем. Правда, одновременно всё же реализуется кампания по разработке планов развития для городов Дальневосточного Федерального округа в формате мастер-планов. Активизируется разработка стратегий развития агломераций.
И при этом всё громче звучит голос специалистов, ратующих за дальнейшую централизацию и полную соподчиненность стратегий всех уровней…
— Можно ли говорить о кризисе стратегирования в РФ в начале 2020-х гг.?
— Критические оценки в адрес стратегирования были всегда, причем «со всех сторон». С либеральных позиций стратегиям отказывали в «стратегичности» – то есть в субъектности, самостоятельности, креативности, оригинальности, коммуникативности. С дирижистких позиций стратегиям указывали на недостаточную «плановость» — согласованность, соподчинённость стратегий, на нехватку измеримых показателей, на необходимость увязки с процессами управления.
Но сегодня я, пожалуй, соглашусь с Александром Швецовым – автором статьи «Стратегическое планирование по-российски: торжество централизованного бюрократического выбора», который ещё в 2017 году отметил: «Нестабильность и неопределенность, сложность и неоднозначность современной жизни, похоже, уничтожают “на корню” саму потребность в стратегическом планировании. Во всяком случае, в том виде как этот инструмент понимается и культивируется у нас».
— По каким конкретным параметрам «провисло» стратегирование в РФ в последние два десятилетия?
— Я бы не давал однозначных оценок – в лучшую или худшую сторону шли изменения. Стратегическое планирование колебалось, как говорится, «вместе с генеральной линией партии». Перечислю несколько пар характеристик, где изменения были особенно заметны – это результаты опроса экспертов, опубликованные в одной из наших статей с Робертом Гресем и Тарасом Прибышиным (на сайте StratPlan.ru эти статьи есть в свободном доступе).
Оригинальность vs Шаблонность. Оригинальность стратегии и процесса разработки проявляется в использовании собственных подходов и технологий, уникальной структуре текста, нестандартных формулировках целей и задач. Этому может препятствовать как пассивность разработчиков, не желающих приложить творческие усилия, так и задаваемые «сверху» требования или рекомендации. В результате стратегии становятся похожими, сделанными жёстко по рекомендованному образцу, использующими распространённые формулировки, не учитывающими местную специфику. Понятно, что создание целостной системы стратегий, согласованных по вертикали и горизонтали, предполагает определённую унификацию в структуре текста, наборе рассматриваемых отраслей и показателей. Поэтому с созданием нормативно-правовых рамок шаблонность стратегий неизбежно возросла.
Лапидарность vs Детализированность. Многие зарубежные примеры ориентировали на относительно краткие (20–30 страниц), красочно оформленные и написанные живым языком тексты, содержащие идеологию и основные направления развития, иногда с перечнем целей и задач. Советская традиция предполагала наличие пространных обоснований с обилием научных терминов, описания расчетов, множества показателей. Большую часть текста стратегий нередко занимал так называемый «стратегический анализ», по сути сводившийся к подробному описанию социально-экономического положения без собственно анализа. А на стратегию (формулировку целей, задач, направлений действий) оставалось не более трети текста. Примерно такая пропорция воспроизводится и сейчас. Например, в представленном на обсуждение в конце сентября проекте стратегии Иркутска объемом 208 страниц собственно стратегия начинается со 143 страницы. Стратегии в среднем занимают сейчас порядка 150–200 страниц, что делает их трудными для восприятия, но, возможно, удобными для использования в управлении.
Креативность vs Измеримость. Креативность понимается в данном случае как преобладающее внимание к поиску и фиксации свежих идей развития, к ярким образам и словесным формулировкам, а не к детальным расчётам. Подобные стратегии особенно необходимы в переломные моменты, когда исчерпаны прежние ресурсы развития, когда открываются неожиданные возможности, когда может и даже должна быть изменена траектория развития территории, когда должны быть найдены новые смыслы, скорректирована миссия. В этом случае не так важны количественные параметры, важнее с помощью стратегии сплотить и воодушевить местное сообщество для принятия назревших перемен. Креативность была выражена на первом этапе (1997-2005). Но в дальнейшем усилилась измеримость, т.е. преобладающее внимание к показателям, индикаторам, «оцифровыванию» всех разделов текста. Такой подход уместен, когда стратегия не предполагает коренных перемен, является скорее планом функционирования, а не развития, ориентируется на заданные «сверху» цели и направления действий.
Амбициозность vs Прагматичность. Амбициозная стратегия ориентирует на достижение целей и задач по максимуму «возможного и невозможного», предполагает включение в текст смелых, вдохновляющих идей, даже если вероятность их реализации в обозримый период кажется незначительной. Но нередко вдруг оказывается, что возможности появляются, энергия замысла начинает действовать и влиять на обстоятельства. Амбициозность полнее была выражена на первых этапах развития стратегирования. Сейчас превалирует прагматичность, т.е. ориентация на существующие возможности, на цели, задачи и проекты, которые легко достижимы. Когда стратегия становится планом, жестко контролируемым «сверху», возникает рациональное для бюрократа стремление снизить напряженность планов во избежание наказаний за недостижение показателей. Это понижает общий уровень энергии системы управления, а кроме того, ориентирует на прямые или косвенные фальсификации, когда показатель достигается негодными средствами.
Саморазвитие vs Патернализм. Саморазвитие – опора на собственные идеи и ресурсы территории в формулировании и решении стратегических задач. Эта идеология была популярна (отчасти – вынужденно) в 1990-е гг., когда центральная власть не имела ресурсов для поддержки регионов и городов. По мере укрепления вертикали власти произошёл возврат к привычному с советских времен патернализму, когда экономическая политика городов и регионов сводилась к выпрашиванию ресурсов у вышестоящего уровня. Больше шансов на поддержку стали получать те, кто первым и с большим энтузиазмом откликался на федеральные инициативы, умело обосновывал необходимость субсидий.
Публичность vs Закрытость. Коренным отличием стратегического планирования от директивного советского планирования является коммуникационный характер первого. Принципиальная новизна разработки Стратегического плана Санкт-Петербурга 1997 г. была именно в широком вовлечении заинтересованных лиц и организаций. Совместный поиск направлений развития проходил в 14 тематических комиссиях, что обеспечивало последующую реальную вовлеченность и в реализацию коллективно сформулированных задач. Соответственно, публичность разработки стратегии рассматривается как условие успеха её реализации. Это достигается доступностью информации о ходе разработки, возможностью соучастия на всех этапах (а не только на стадии формального общественного обсуждения уже готового документа), публикацией промежуточных версий и обоснований. Антиподом публичности выступает закрытость —преимущественно «кабинетная» разработка стратегии чиновниками и экспертами при ограниченном участии стейкхолдеров и местного сообщества…
— В одной из самых первых ваших статей, посвященных теме петербургского стратплана (опубликована в газете «Час пик» 16 сентября 1997 года), Вы выразились ещё более определенно: «Стратегический план – это не директива, спускаемая от администрации к предприятиям. Наоборот, это свод согласованных, признанных разумными требований от предприятий к администрации, это договорённость о тех конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для города, которые администрация должна предпринять в интересах производителей и населения». Но, выходит, возобладала со временем прямо противоположная тенденция?..
— Я и сейчас готов подписаться под сказанным тогда. Но, несмотря на то, что мы этот подход очень широко продвигали и пропагандировали, обозначилась и набрала силу другая тенденция, особенно после того, как появился закон 2014 года и стратегический план стал восприниматься по-иному, как нечто директивное. Сейчас эти планы принимаются законами субъектов РФ либо решениями исполнительных органов. Мне остаётся лишь предположить, что это больше соответствует специфике российских экономики и общественного сознания и в этом качестве тоже полезно…
— Какими вы видите дальнейшие перспективы российского стратегирования?
— Стратегическое планирование повторило судьбу многих других институтов постсоветской России, которые изначально планировались как «западнические», а в итоге эволюционировали совсем в ином направлении, вплоть до противоположного. Это говорит не о том, что институты плохи, а о том, что Россия сейчас не готова к принятию в неизменном виде тех институтов, которые успешно работают на Западе.
— На ваш взгляд, Петербург в 1990-е годы сам по себе был более готов к тому, чтобы реализовать либерально-европейскую концепцию стратегического планирования, нежели Россия в целом?
— Мне кажется, да. Тут всё бурлило, всё менялось. Не было единомыслия – Законодательное собрание фрондировало по отношению к администрации – несколько депутатов подписали Стратегический план Санкт-Петербурга, но в целом ЗакС во главе со спикером от этого уклонился…
Я и сегодня считаю более перспективным то понимание стратегического планирования, которое мы предложили Петербургу в 1997 году. Активно обсуждаемая сегодня в России идея восстановления Госплана мне, как человеку, жившему при прошлом Госплане, не кажется особенно перспективной. Но, может, для страны в целом это способно принести какую-то пользу…
— Одним словом, российская цивилизация оказалась сильнее ваших регионально-либеральных мечтаний?
— Ну, если рассуждать в культурологических категориях, то я, пожалуй, готов подтвердить этот тезис…
— В вашем исследовании отмечено, что слово «технопарк/технополис» часто использовалось в российских региональных и местных стратпланах только на рубеже 1990-х – нулевых, а потом перестало быть популярным. Означает ли это, что само по себе стратегирование не гарантирует развитие экономики как современной и технологически передовой?
— Мы изучали появление или исчезновение в стратегиях набора слов-маркеров. Убедились, что региональные и городские стратегии повторяют моду на слова из федерального лексикона. Был период активного внимания к технопаркам, их было немало создано, многие из них эффективны.
Что же касается возможности с помощью планов влиять на происходящее, то эти возможности ограничены. Географы и регионалисты, исследующие факторы, под влиянием которых развиваются города, отмечают, что в России довлеют так называемые факторы «первой природы» (т.е. не зависящие от человека): географическое положение, близость к морю, доступность коммуникаций и, естественно, наличие первичных ресурсов – сырья. Те города, которые этим обладают, по определению развиваются лучше. Мы проводили специальное исследование 140 российских городов и на 10-летнем периоде посмотрели, улучшилась ли позиция этих городов в рейтинге после принятия стратегии или ухудшилась? И увидели, что никакой закономерности нет. Кто-то улучшился, кто-то остался на тех же позициях, а несколько городов ухудшились. То есть стратегия в лучшем случае может лишь подхватить благоприятные тенденции, но она не может изменить коренным образом ситуацию…
Хотя и здесь есть исключения. Некоторые малые города, не обладающие практически никакими ресурсами, исключительно за счет собственных креативных инициатив, сумели привлечь к себе внимание и прорвались наверх. Это уже, наверное, навязший на языке город Мышкин в Ярославской области, на Волге, ставший популярным туристическим центром после того, как провозгласил себя «гордом Мыши». Это Великий Устюг, объявивший себя «родиной Деда Мороза». Но это, повторяю, всё же скорее исключения. И, к слову, это ещё раз подтверждает справедливость нашего исходного тезиса о том, что коммуникативная составляющая стратегирования – важнейший фактор успеха…
— Сможет ли как-то если не переломить, то хотя бы скорректировать «директивный» вектор эволюции стратегирования в РФ предстоящий «Форум стратегов – 2023»?
— Форум – важная часть моей личной истории и истории Леонтьевского центра. Больше 20 лет мы занимаемся его подготовкой, движимые намерением поддержать лучшие практики стратегического планирования. Интерес к Форуму не падает. Думаю, по той причине, что мы стараемся придерживаться того самого принципа коммуникационности, который лежит и в основе эффективного стратегического планирования. На Форуме идут открытые дискуссии, с возможностью обсуждать наболевшие вопросы и видеть разные позиции. В том числе позиции сторонников укрепления централизованности в стратегировании. Мы ожидаем, что в мероприятиях Форума будет участвовать руководитель недавно созданного Центра научно-методологического обеспечения стратегического планирования Ольга Смирнова, которая является сторонником методологии стратегирования, которую можно обозначить как директивную. Форум даёт возможность обсудить и этот подход, который, строго говоря, уже не стоило бы относить к стратегическому планированию, как оно исходно понималось в противопоставлении с директивным планированием…
Беседу вел Даниил Коцюбинский
