До конца 2023 года в Санкт-Петербурге должен быть утвержден новый Генеральный план города, к которому у экспертов накопилось достаточно много вопросов. Помимо этого, в Санкт-Петербурге практически не применяется новый инструмент градостроительного планирования – комплексное развитие нежилых территорий.
На XXI Общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России» пройдет посвященный этим проблемам круглый стол: «Планирование развития территорий Санкт-Петербурга: вызовы и решения».
До какой степени глубоко уходят корни накопившихся проблем? И стоит ли ожидать от предстоящего круглого стола интеллектуального прорыва в преддверии утверждения Генплана СПб?
Об этом рассказал соорганизатор круглого стола, основатель и научный руководитель ООО «Центр урбанистики и градостроительства СПбГУ», кандидат географических наук Евгений Бондарчук.
- Евгений Бондарчук. Фото: astv.ru
История петербургского Генплана: тактическое соглашательство вместо стратегии
— Исторически так сложилось, что вопросы стратегического, территориального, бюджетного и инвестиционного планирования оказались отнесены к компетенции разных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Планирование развития отдельных городских отраслей и инфраструктур (например, развитие транспортной системы, промышленных зон, озелененных территорий) — находится в ведении профильных комитетов. При этом межведомственное взаимодействие между профильными комитетами недостаточно эффективно, так как отсутствует главная составляющая этой координации – ориентация на развитие конкретных территорий. Ситуацию усугубляет тот факт, что полномочия администраций районов Санкт-Петербурга серьезно ограничены и не позволяют им осуществлять комплексное планирование социально-экономического развития своих территорий.
Следствием ведомственной разобщенности городского планирования является отсутствие реальной связи между Стратегией социально-экономического развития, Генеральным планом, государственными программами, планами частных инвесторов и, самое главное, потребностями жителей Санкт-Петербурга.
— Казалось бы, Генеральный план должен охватывать все стороны городского планирования, особенно стратегического…
— Безусловно! Однако тот реальный (а не идеальный) Генеральный план, который был разработан еще в 2005 году, из-за многочисленных поправок превратился из главного стратегического документа в «тактическо-соглашательский» по своей сути документ, который часто «задним числом» приводился в соответствие с проектной документацией и планами застройщиков.
Из-за этого в градостроительном развитии Санкт-Петербурга к настоящему времени накопилось много достаточно серьезных проблем:
1) Несистемная застройка территорий на основе приоритета интересов конкретных девелоперов с выборочным перепрофилированием производственных зон и активным строительством на землях сельскохозяйственного назначения;
2) Дисбаланс между массовой жилой застройкой и объектами социальной и транспортной инфраструктуры;
3) Усиление моноцентричности агломерации, вызывающее перегрузку транспортной системы и дополнительные издержки для населения и бизнеса;
4) «Расползание» города из-за массовой жилой застройки на городскую периферию и на прилегающие территории Ленобласти;
5) Недостаток современных общественных и зеленых пространств: до сих пор не созданы новые тематические парки, парки культуры и отдыха, единая сеть пешеходных маршрутов в историческом центре;
6) Недостаточное использование инвестиционного потенциала исторического центра: до сих пор сохраняются депрессивные локации – Конюшенный двор, Апраксин Двор, Мытный двор и др.;
7) Неэффективное использование территорий в так называемом «сером поясе» (исторические сформировавшаяся городская территория площадью около 10 тысяч гектаров между центром и «спальными» районами советского периода, ранее занятая преимущественно промышленными предприятиями) с одновременным сокращением его промышленного потенциала.
В целом, можно констатировать, что сложившаяся система планирования и управления градостроительным развитием не стала мощным драйвером экономического роста и не вполне соответствует целям устойчивого развития. Поэтому сейчас срочно необходим комплекс мер по повышению эффективности городского планирования в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития и повышения конкурентоспособности Санкт-Петербурга.
.
Принятие Генплана переносили 8 раз
— Как вы — в том числе как бывший сотрудник Комитета по экономической политике и стратегическому планированию — оцениваете ситуацию с новым Генпланом, который также подвергается множественной критике?
— Решение о подготовке нового Генерального плана Санкт-Петербурга до 2040 года (находящегося в настоящее время на стадии финального согласования), было принято ещё в 2016 году. Срок завершения подготовки нового Генплана, изначально установленный на 1 сентября 2018 года, переносился восемь (!) раз. При этом содержательно проект нового Генплана был подготовлен еще в августе 2020 года, а значительная часть обосновывающих Генплан данных ограничена, вообще, 2017 годом. Поэтому естественно, что новый Генплан не учитывает, во-первых, серьезных изменений в федеральном законодательстве, регулирующих градостроительную деятельность, а во-вторых, радикального изменения геополитических и социально-экономических условий.
Хронология переноса срока подготовки Генерального плана Санкт-Петербурга
О непоследовательности самого процесса подготовки Генплана говорит хотя бы такой факт. При общем сроке подготовке нового Генерального плана в 7 лет и 18 дней — жителям Санкт-Петербурга, а также и правообладателям земельных участков и объектов недвижимости (то есть главным бенефициарам Генерального плана) на подачу предложений в рамках общественных обсуждений было отведено всего 7 дней: с 04.08.2022 по 10.08.2022, что, правда, не помешало петербуржцам подать около 10 тысяч предложений.
Причем серьезные вопросы — как научно-методического, так и прикладного характера — к содержанию нового Генерального плана возникли не только у широкой городской общественности, но и у экспертов.
— Какие именно вопросы?
— Начнем с того, что вызывает серьезные сомнения основа основ Генплана – данные о количестве населения Санкт-Петербурга и прогноз его изменения. Во все расчеты Генплана (а это и потребность в новом жилищном строительстве, и необходимое количество школ, больниц, новых дорог и прочей инфраструктуры) заложены данные официальной статистики, в соответствии с которым население Санкт-Петербурга в 2018 году составляло 5,384 млн чел., а прогноз на 2040 год – 6,547 млн чел. Однако, еще на Форуме Стратегов в 2021 году председателем Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга были озвучено, что, по данным Центра прикладных исследований и разработок НИУ ВШЭ, в Петербурге постоянно проживает 7,09 млн чел., то есть на 1,5 млн. больше (!). Эта цифра была получена на основании серьезного исследования, которое включало в себя анализ геолокаций sim-карт, поэтому есть все основания ему доверять. Таким образом, во всех расчетах разработчиков Генплана не учтен целый «Новосибирск», а это значит, что отложенный дефицит только по местам в общеобразовательных школах составит не менее 180 тысяч мест.
Также у экспертов и некоторых депутатов Законодательного Собрания вызывает недоумение отсутствие экономического обоснования затрат на реализацию Генплана и прогноза дополнительных доходов бюджета за счет роста капитализации и налоговой базы территорий. Но без этого говорить о реализуемости нового Генплана вообще не приходится.
В части конкретных проектных решений нового Генплана мы также видим серьезное противоречие с современными урбанистическими трендами и положениями Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга – я имею в виду необходимость ограничения «расползания» многоэтажной жилой застройки на периферию агломерации. По новому Генплану около половины всего объема нового многоквартирного жилья планируется именно на периферии, а конкретно на территории Пушкинского района, в том числе в рамках застройки Пулковских высот – территории, обладающей особенной историко-патриотической ценностью как рубеж героической обороны Ленинграда во время Великой отечественной войны. Реализация таких проектов со временем может привести к территориальной сегрегации населения, со всеми вытекающими последствиями. Показательным примером здесь могут служить «Большие ассамблеи» во Франции, которые в 1950-60-е годы строились как образцовые кварталы доступного жилья, а в 1970-х превратились в полузапущенные гетто и в 1980-х по большей части были снесены.
Но самое главное, что в новом Генеральном плане системно не учтены потребности горожан и бизнеса, так как его разработка СПб ГКУ «НИПЦ Генерального плана» велась непрозрачно, предварительные концептуальные проработки не были представлены для обсуждения гражданам, экспертам, инвесторам и правообладателям земельных участков.
.
Жилищное строительство по типу территории, в %
.
Жилищное строительство и жилищный фонд по районам
.
Основные направления и структура экспорта Санкт‑Петербурга, 2017 г.*
- * Пример устаревшей информации из обосновывающих материалов проекта Генерального плана до 2040 года, подготовленных ГКУ «НИПЦ Генерального плана»
.
Динамика миграционного прироста в Санкт-Петербурге, чел.*
- * Пример устаревшей информации из обосновывающих материалов проекта Генерального плана до 2040 года, подготовленных ГКУ «НИПЦ Генерального плана»
.
Проект Генплана не соответствует новым реалиям
— Как вы оцените качество предложенного проекта Генплана СПб в целом?
— В целом предложенный проект Генерального плана СПб не вполне соответствует новым реалиям, экономически не обоснован и, вероятно, не сможет стать прорывным документом градостроительного развития в средне- и долгосрочной перспективе.
Здесь необходимо обратить внимание вот еще на какой аспект проблемы. Помимо Генерального плана, важным инструментом устойчивого пространственного развития является комплексное развитие территорий (КРТ), направленное на синхронизацию строительства жилья и необходимой общественной инфраструктуры. А также на обеспечение достижения показателей, в том числе в сфере жилищного строительства и улучшения жилищных условий граждан в соответствии с базовыми документами: указами Президента Российской Федерации, национальными проектами, государственными программами. К сожалению, этот эффективный механизм градостроительного развития в Санкт-Петербурге практически не применяется.
Причём если с КРТ жилой застройки (она же реновация), действительно, можно повременить, чтобы учесть и устранить все опасения жителей, то, например, КРТ нежилой застройки — по примеру московской программы «Индустриальные кварталы Москвы» — можно начинать хоть сейчас.
— Можно ли в оставшееся время «по-быстрому» улучшить существующий проект Генплана СПб?
— К сожалению, «по-быстрому» не получится. Как показывает лучший мировой опыт, проблемы пространственного развития городов эффективно решаются только тогда, когда градостроительная политика изначально строится на следующих пяти принципах:
1) Объектно-ориентированный подход, предполагающий, что объектом планирования и управления является конкретная территория (от квартала до планировочного макрорайона), объединяющая жителей, работников, бизнесменов, инвесторов, туристов и прочих людей, заинтересованных в ее устойчивом развитии;
2) Социальная направленность, при которой градостроительная деятельность направлена на гуманизацию городской среды, повышение ее качества и привлекательности для проживания, приоритетом здесь являются интересы и потребности городского сообщества;
3) Экономическая эффективность — а это значит, что результатом управления градостроительной деятельностью являются рост капитализации, налоговой отдачи и инвестиционной привлекательности территорий, развитие локального бизнеса, привлечение в город новых инвесторов, квалифицированных работников, студентов и туристов;
4) Учет актуальных мировых трендов технологического, информационного и социального развития: цифровизации; концепций «smart city» и «urban tech»; экологичности; углеродной нейтральности; распределенных экономики и потребления; интернета вещей; беспилотных технологий; изменения образа жизни, структуры занятости и досуга;
5) Партнерская позиция городских властей, когда город является партнером инвесторов при реализации программы градостроительного развития, концентрируя публичные ресурсы на ключевых территориях и наиболее значимых проектах, оказывая меры государственной поддержки частных инвестиций в соответствии с приоритетами пространственного развития и интересами жителей.
.
Ситуация с Генпланом СПб в 2023 году: «Принять нельзя не принять»
— И что, на ваш взгляд, в этой связи необходимо сегодня начать делать?
— Необходима разработка и реализация комплекса мер по оптимизации системы пространственного развития Санкт-Петербурга в целом и управления градостроительной деятельностью в частности. Основными направлениями реформирования этой сферы, по мнению, в частности, экспертов Санкт-Петербургского государственного университета, должны стать:
1) Подготовка Стратегии пространственного развития Санкт-Петербургской агломерации, определяющей основные принципы и приоритеты градостроительного развития и дифференциацию градостроительных политик по основным компонентам пространственно-функциональной структуры: жилая, общественно-деловая, производственная застройка, инфраструктура, общественные пространства, исторический центр, «серый пояс», прибрежные территории, транзитно-ориентированный девелопмент, природный каркас и пр. Подготовка на основе Стратегии Единого документа территориального планирования Санкт-Петербурга, объединяющего Генеральный план и Правила землепользования и застройки;
2) Расчет социально-экономической эффективности градостроительного развития, в том числе затрат на инфраструктурное обеспечение и эффекта от роста капитализации и инвестиционной привлекательности территорий;
3) Определение конкретных территорий приоритетного градостроительного развития, разработка концепций их комплексного развития и необходимых мер государственной поддержки инвесторов, в том числе разработка и реализация Программы комплексного развития территорий нежилой застройки (реновации «Серого пояса»);
4) Разработка комплексной программы градостроительного развития (программы реализации Генерального плана) на уровне мастер-планов всех 18 административных районов Санкт-Петербурга — выделение территорий градостроительного преобразования и основных инфраструктурных проектов, определение параметров и механизмов их реализации, включая инструменты комплексного развития территорий, масштабные (стратегические) инвестиционные проекты, проекты государственно-частного партнерства, проекты в области тактического урбанизма;
5) Оптимизация системы финансирования строительства транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, в том числе за счет использования ресурсов федерального «инфраструктурного меню», введения в правовое поле «инфраструктурных платежей застройщиков» и / или платы за изменение вида разрешенного использования с целью строительства многоквартирных жилых домов за пределами исторического центра;
6) Ревизия нормативных правовых актов в области градостроительства и в смежных областях, а также подготовка Градостроительного кодекса Санкт-Петербурга — единого основного нормативного правового документа, регулирующего градостроительную деятельность;
7) Осуществление институциональных преобразований, таких, как: перераспределение полномочий между органами власти; оптимизация задач, полномочий и структуры Комитета по градостроительству и архитектуре с целью превращения его в полноценный орган городского планирования; создание независимого консультационно-экспертного центра по разработке проектов развития территорий и крупных инфраструктурных проектов; создание «городского девелопера» — публичного института развития в форме акционерного общества с участием Санкт-Петербурга и стратегических инвесторов;
8) Разработка предложений по мерам скоординированного развития Санкт-Петербургской агломерации, в том числе подготовка комплексного плана развития агломерации, анализ целесообразности корректировки административных границ и организации совместной с Правительством Ленинградской области подготовки новых генеральных планов поселений, входящих в Санкт-Петербургскую агломерацию;
9) Разработка комплексной программы развития общественных пространств, в том числе создания тематических парков и единого пешеходного пространства в историческом центре;
10) Совершенствование взаимодействия с городскими сообществами при разработке и реализации градостроительной политики, в том числе при активном использовании социальных информационных технологий.
.
С точки зрения сохранения доверия горожан к власти, новый Генплан лучше «попридержать». Слово за ЗакСом
— Но пока эти «10 градостроительных прорывов» еще не совершились, что делать с неэффективным проектом Генплана СПб? Принять, несмотря ни на что? Но не пострадает ли от этого город? И как быть с многочисленными протестами граждан против проекта Генплана? Может, лучше всё же отложить его принятие до лучших времён?
— Вопрос сложный. И принять – плохо, и не принять – плохо.
Дело в том, что расчетный срок предыдущего Генерального плана (то есть период реализации его проектных решений) закончился 1 марта 2021 года. Это ведет к разным юридическим коллизиям. Например, по закону не допускается проектирование объектов регионального значения (например, станций метро, автомагистралей, школ и пр.), подлежащих отображению в Генплане, если их там нет. А у нас, по сути, самого Генплана нет!
Кроме того, Генеральный план города (опять-таки, по закону) – это основа для Правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории, — это уже напрямую связано с любой стройкой в городе. То есть градостроительная деятельность в Санкт-Петербурге сейчас ведется без предусмотренной законом основы в виде Генерального плана. Поэтому, чтобы не создавать чисто юридические риски для всего инвестиционного процесса в Санкт-Петербурге, принимать Генплан «надо было уже вчера».
С другой стороны, как мы уже обсудили, к новому Генплану много обоснованных вопросов у экспертов и, главное, у жителей города. 24.08.2022 г. было опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений нового Генплана, в которое включены 8164 предложения от жителей Санкт-Петербурга и 1485 предложений от иных лиц.
Такая активность жителей и бизнеса Санкт-Петербурга, проявленная всего лишь за одну неделю, свидетельствует о большой значимости объективного и всестороннего рассмотрения поданных предложений и необходимости утверждения Генерального плана как документа общественного согласия – результата открытого диалога власти, жителей и бизнеса.
Характерно, что жители очень редко предлагают что-то построить. Подавляющее большинство предложений петербуржцев содержит просьбу, наоборот, не делать что-то из того, что планируют власти. Среди ярких примеров городских проектов, против которых массово выступают жители:
- Строительство объекта обработки твердых коммунальных отходов в районе железнодорожной станции «Ручьи» и в Уткиной заводи;
- Застройка Охтинского мыса и сквера на Свердловской набережной;
- Строительство скоростной автомагистрали по эстакаде через Удельный парк;
- Строительство автомагистрали в поселке Александровская Пушкинского района;
- Реконструкция Амурской улицы по границе с Пискаревским мемориальным кладбищем;
- Реконструкция Омской улицы со строительством путепровода через железную дорогу Сестрорецкого направления.
Отдельно нужно выделить массовые предложения жителей против установления зоны «Ж4» (многоэтажная жилая застройка) на территории сложившихся жилых кварталов постройки 1930-1970-х годов. Эти предложения охватывают примерно 90% таких кварталов.
Очевидно, что это связано с опасениями жителей, что их кварталы таким образом могут быть включены в программу комплексного развития территорий жилой застройки (реновации), против чего жители активно возражают.
И если в части установления зоны «Ж4» власть уже пошла навстречу «Его величеству Петербуржцу» (хотя и не везде), то в остальном, за редким исключением, все просьбы жителей оказались проигнорированы. Поэтому, с точки зрения необходимости поддержания уровня доверия населения к власти (особенно в предвыборный период), новый Генплан лучше «попридержать».
В любом случае, сейчас судьба нового Генплана зависит от решения депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которые могут его либо утвердить, либо отправить в Правительство города на доработку.
А в целом, вынося Генплан за скобки, градостроительную политику Санкт-Петербурга, по мнению ряда экспертов, целесообразно сконцентрировать на развитии конкретных территорий в русле тех задач, которые совершенно правильно определены в Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга:
1) Комплексное преобразование депрессивных территорий нежилой застройки («Серого пояса») с перебазированием предприятий в индустриальные парки (расположенные в развиваемых производственных зонах), сохранением и приумножением рабочих мест в промышленности и строительстве общественно-деловой, жилой застройки;
2) Создание многофункциональных узлов полицентричности — субцентров общественно-деловой активности — на базе транспортно-пересадочных узлов, станций метрополитена и редевелопмента торговых центров.
3) Комплексное благоустройство и создание сети общественных центров, озелененных и пешеходных пространств в историческом центре, районах сложившейся жилой застройки и пригородах Санкт-Петербурга.
Только такая предметно-ориентированная градостроительная политика сможет обеспечить устойчивое долгосрочное социально-экономическое развитие Санкт-Петербурга на основе баланса интересов жителей, бизнеса и государства.
Беседу вел Даниил Коцюбинский
