22-26 августа в Омске прошла Всероссийской конференция «Управление развитием территорий: стратегия, тактика, регулирование, перенастройка», ставшая тематическим преддверием Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России», который состоится в Петербурге 30-31 октября 2023 г.
Модератор одного из круглых столов прошедшей конференции и одной из дискуссионных площадок предстоящего форума, председатель Совета «Национальной гильдии градостроителей», заместитель директора Ресурсного центра по стратегическому планированию МЦСЭИ «Леонтьевский центр» Римма Воронкова рассказала читателям «Города 812» о наиболее острых проблемах в сфере градостроительства и развития регионов и городов в целом.
.
Уставы вялы, а пространства огромны
— Оправдало ли обсуждение ваши исходные ожидания? Были ли предложены новые политики, методики и инструментарий регионального и городского развития, о чем вы упоминали незадолго до начала конференции?
— Ожидания оправдались, и не только мои, уверена, всех участников.
Эта конференция, на мой взгляд, стала первой среди градостроительных мероприятий последних лет, которая охватила широкую географию участников (от Калининградской области до регионов Дальнего Востока), заинтересовала значительное количество специалистов из самых разных социальных групп, участвующих в развитии городов и весей: органов власти разных уровней, научно-исследовательских проектных компаний, профессиональных союзов и городских активистов.
При этом нельзя сказать, что в ходе состоявшихся дискуссий были предложены какие-то абсолютно новые «политики, методики и инструментарий регионального и городского развития». Скорее, мы в очередной раз обсудили те вопросы, которые на протяжении многих лет поднимаются практически на всех экономических форумах, градостроительных конференциях и других профессиональных площадках страны. Везде и всякий раз рассматривается уже сформированный пул вопросов и предложений, из которых вытекает понимание главной проблемы, с которой мы сталкиваемся…
— Как бы вы ее обозначили?
— Начну с того, что имеющийся перечень законодательных документов, определяющий развитие регионов, не решает проблему эффективного управления развитием территорий. В связи с этим появляются новые точечные или гибридные инструменты, использование которых предполагает улучшение ситуации в отдельных локациях России, но нивелирует риторику о комплексном взаимоувязанном подходе к развитию территорий нашего бескрайнего пространства.
Поэтому на конференции, в частности на сессии, модерируемой мной, теме пространственного планирования было уделено особое внимание. Пространственное планирование должно занять соответствующее место в разрабатываемых документах долгосрочного развития любой территории: стратегического социально-экономического, территориального, отраслевого.
— Что такое пространственное планирование?
– Пространственное планирование – это стратегический документ, который должен учитывать все аспекты жизни и деятельности на территории в привязке к конкретным территориям и координатам, но, главное, он должен быть законодательно утвержден.
Сегодня понятие «пространственное развитие» законодательно закреплено лишь на федеральном уровне. На региональном – частично. На муниципальном – даже не упоминается, хотя здесь оно жизненно необходимо и должно рассматриваться через призму агломерационных процессов, межмуниципального взаимодействия, дифференцированного подхода к разным по степени освоенности городским районам, сельской местности и др.
Отсутствие в законодательном поле института пространственного планирования при очевидности такого запроса на региональном и муниципальном уровне является основной коллизией градоэкономическом развитии территорий. Это стало главным тезисом круглого стола Омской конференции.
— Получается, что на конференциях и форумах регулярно собираются эксперты и представители местных и региональных властей, каждый раз поднимаются одни и те же вопросы, а «федеральный воз» по-прежнему остается «и ныне там»?..
— Получается так… Но, несмотря на инертность и «точечность» законодательных процессов, профессиональное сообщество (в том числе на площадке Форума стратегов) должно продолжать обсуждение, готовить резолюции и меморандумы, выходить с предложениями на уровень правительства и федеральных ведомств, инициирующих создание тех или иных инструментов и механизмов…
— Но до сих пор это не получалось по каким-то причинам. Где гарантия, что теперь получится?
— Надеюсь, что предстоящий Форум стратегов в Петербурге, где примут участие депутаты Госдумы, руководители федеральных министерств и ведомств, будет способствовать совершенствованию российского законодательства в соответствие с современными нуждами развития территорий.
Вообще, качественный прорыв в стратегическом социально-экономическом и пространственно-территориальном развитии регионов требует комплексного взаимоувязанного пересмотра огромного массива законодательных актов и нормативных документов. Насколько мне известно, такого прецедента в последние десятилетия не наблюдалось.
.
Зря упразднили Минрегион и не берем пример с Финляндии?
— А кто должен был бы это сделать?
— Думаю, целесообразным было бы создание междисциплинарного института при вице-премьере правительства РФ, курирующем региональное развитие. В 2004 г. подобный орган был создан – Министерство регионального развития РФ, которое было призвано регулировать вопросы государственной политики в сфере социально-экономического и территориального развития регионов. Но что-то не сложилось… После его упразднения в 2014 г. региональная проблематика распределилась по двум министерствам: Министерству экономразвития РФ и Министерству строительства и коммунальной инфраструктуры РФ. Кроме того, непосредственными участниками развития территорий регионов являются министерства, курирующие отдельно инфраструктуру – транспортную и социальную; есть ведомства, отвечающие за лесной фонд, природные ресурсы, культурное наследие.
В этой связи можно рассмотреть опыт европейских стран. Так, например, в Финляндии региональное развитие курируют Центры экономического развития, транспорта и окружающей среды (ЭЛЮ-центры).
ЭЛЮ-центры, которых в Финляндии всего 15, претворяют в жизнь задачи государственного управления и развития в регионах. Задача этих центров состоит в содействии повышению конкурентоспособности регионов, росту благосостояния населения и реализации принципов устойчивого развития, а также в сдерживании процесса изменения климата. ЭЛЮ-центры подведомственны Министерству занятости и экономического развития. Кроме того, деятельностью ЭЛЮ-центров управляют Министерство окружающей среды, Министерство транспорта и связи, Министерство сельского и лесного хозяйства, Министерство образования и культуры и Министерство внутренних дел.
Ценность таких институтов – в интегрированном подходе к вопросам системы расселения, хозяйственной деятельности и занятости во взаимоувязке с природными ресурсами, окружающей средой и инфраструктурой, где постановка и решение задач осуществляются на промежуточном управленческом уровне – в макрорегионах страны.
Правда, на ближайшем Форуме стратегов мы всё же будем говорить о более неотложных задачах, с которыми российские экономика, общество и города столкнулись в последние полтора года в связи с обрушившимися на Россию санкционными вызовами…
— И всё же, среди тех бед, которые можно было бы устранить оперативно, вы упоминали рассогласованность при планировании развития территорий в действиях различных ведомств и уровней власти. Были ли на прошедшей конференции предложены какие-то конкретные пути решения этой проблемы? Или в очередной раз всё упирается в инертность российского законодательства?
— Да, на четырехдневной Омской конференции от сессии к сессии говорилось о необходимости большей согласованности в стратегических документах разных ведомств и разных уровней власти. В этой связи ожидаемо одной из центральных оказалась тема мастер-планирования, призванное дополнить традиционные виды планирования развития территорий и устранить рассогласованность между планами, существующими на уровне разных ведомств и разных уровней власти.
Поясню: мастер-планирование – это комплексное гибкое форсайт-планирование территории, учитывающее одновременно все аспекты развития рассматриваемого места, без «зацикливания» на конкретных требованиях к «узкому функционалу» генеральных планов, а также на тактическом отраслевом и инфраструктурном планировании.
И да, вы правы, дело здесь в очередной раз в недостатке законодательной базы. А именно – в отсутствии в российском законодательстве понятия мастер-планирования. Парадокс в том, что по факту мастер-планирование уже в полной мере используется отдельными институтами на федеральном уровне: фондами развития финансируются мастер-планы для проблемных, но приоритетных, с точки зрения федерального правительства, территорий. Например, Дальнего Востока. Причём для городов Дальнего Востока этот инструмент официально признан наилучшим…
— Не легализованный инструмент официально признан наилучшим? Как такое возможно?
— Инициаторами (заказчиками) мастер-планов здесь выступают не государственные органы власти, а крупные корпорации и различного рода Фонды развития. Тем более, что речь идет о преференциальных территориях и пока не распространяется на страну в целом. Конечно, такое положение дел не способствует равноценному планированию всех регионов России и требует срочного реформирования. Особенно, если учесть, что мастер-планы, – в отличие от стратегий социально-экономического развития, а равно от документов территориального планирования (генпланов), – дают возможность разрабатывать объёмно-пространственные решения. Вплоть до проработки регламентов в отношении морфологии пространства, качественных характеристик архитектурных и средовых решений, что невозможно сделать ни в стратегиях социально-экономического развития, ни в документах территориального планирования…
.
С «водой» плохой плановой экономики — выплеснули «ребёнка» хорошего советского градостроения
— Но ведь когда-то всё это было! Возьмем, к примеру, Петербург. Достаточно просто посмотреть на то, как выглядят застройка исторического центра, осуществлявшаяся в советское время, или же спальные районы 40-50-летней давности, – и мы увидим, что «объёмно-пространственные решения» по большей части принимались в ту пору весьма продуманные. И высотный регламент в историческом центре не нарушался. И структура жилых кварталов была разумной: дома умеренной этажности, много зелени, достаточное число школ, детских садов и площадок, поликлиник, магазинов шаговой доступности, широкие (по тем временам) внутриквартальные проезды. Хотя не было тогда в ходу модных слов «урбанистика» и «мастер-план», но не было и ужасных «шанхайского типа» человейников, вроде Кудрово или Мурино и не было «домов-уродов» в центре города, как Регент-холл на Владимирской площади и множество других архитектурных монстров. Куда исчезли старые добрые градостроительные традиции? И есть ли шанс их воскресить? Говорили ли об этом на омской конференции и пойдёт ли об этом речь на петербургском форуме?
— На конференции разговор об этом, конечно, шел, затрагивалась тема отношения к городу как в живому организму, который требует комплексного подхода к своему развитию, а не в контексте отдельных локаций: «Кудрово — Мурино — Парнас и т.д.», если, например, рассматривать кейс Санкт-Петербурга.
Непрофессионально и непозволительно развивать Город, не выстроив систему целеполагания, без понимания его каркаса, «артериальной» системы и очень разнородной «ткани», без учета эволюционных закономерностей, без интуиции, без эмоций, без уважения к контексту. И эти качества должны быть присущи не только профессиональному цеху градостроителей, но, в первую очередь, органам управления, которым доверен город на короткий, по историческим меркам, срок — городской или региональной администрации.
К слову, комплексный подход к планированию территорий в нашей стране закладывался на уровне профессионального научного сообщества еще в 30-е годы XX века. Теория градостроительства изучалась в вузах. Понимание комплексного управления городским развитием было обязательным для сотрудников органов исполнительной власти. Пусть даже в качестве повышения квалификации.
Всё это, к сожалению, было утрачено в 1990-е годы со сменой экономического строя. Институты градостроительного планирования (в том числе региональные) прекратили свое существование.
Все те урбанистические патологии, о которых вы упомянули, — результат земельно-имущественного передела рубежа ХХ-ХХI вв., стихийного «точечного» освоения территории, забвения наработанных научных методик и подходов к комплексному планированию развития территорий.
Период градостроительного «безвременья» затянулся почти на 20 лет. В 2004 году был принят новый Градостроительный кодекс. Увы. Он не только не решил проблем, но многие из них «узаконил на будущее», поставив во главу угла коммерческие приоритеты и перейдя на упрощённый язык «зонирования», выгодного прежде всего застройщикам. С приходом нового Градкодекса из практики территориального планирования ушло понятие целеполагания…
— Но почему в 2000-х не удалось переломить негативную градостроительную тенденцию?
— Во-первых, многое к этому времени было уже утрачено, в том числе проектные институты и их научные кадры, образовательные программы и высококлассный профессорско-преподавательский состав в вузах.
Во-вторых, появился специфический класс девелоперов – застройщиков, которые и в 2000-х гг. продолжали рассматривать город как пространство отдельно взятых «рыхлых территорий» (либо муниципальных земель – потенциальных объектов приватизации, либо «заброшек»).
В-третьих, и это на мой взгляд, главное — у городов (регионов) отсутствуют бюджетные возможности для стратегически обоснованного и комплексного развития территорий (КРТ), в частности, выкупа некогда приватизированных, но пришедших в запустение земельных участков. В итоге их осваивают успешные креативные девелоперы в своей собственной маркетинговой парадигме и в отсутствие требований жесткого соблюдения градостроительных регламентов, которые по законодательству должны быть в каждом городе.
Всё это, возвращаюсь к тому, с чего начинала – касается системы эффективного пространственного управления развитием территорий.
— Название вашей акции на петербургском Форуме стратегов: «Управление развитием территорий: эффективность стратегического (пространственного) планирования и действенность инструментов реализации». Собираетесь ли вы, учитывая всё вышесказанное, поднять вопрос о радикальной реформе Градостроительного кодекса РФ? Условно говоря, о такой реформе, которая положила бы конец девелоперскому беспределу и, в частности, бесконтрольному расползанию античеловеческих «человейников», и которая бы заставила городские власти предлагать горожанам разумные и стратегически продуманные «мастер-планы» комплексного развития территорий. Как сделать так, чтобы не только эксперты на конференциях пытались «достучаться» до власти, но чтобы сама властная система была заинтересована развивать градостроительную политику в интересах городских и региональных сообществ?
— На предстоящем Форуме стратегов мы выстроили определенную последовательность обсуждения проблем развития территорий на нескольких тематически связанных между собой акциях:
1) Сессия, посвящённая управлению развитием территорий, рассматривающая инструменты сегодняшнего дня (КРТ; реновация; КИПРР – комплексные инфраструктурные планы регионального развития; ДПР, т.е. долгосрочные программы развития, агломераций) с точки зрения их способности «лечить урбан-болезни» выстраивать идеологию развития города в целом;
2) Стратегическая сессия по мастер-планированию;
3) Конкретные кейсы, связанные с КРТ Санкт-Петербурга;
4) Экспертная дискуссия «Город будущего» – какие идеальные города мы хотели бы видеть?
Каждая следующая акция вырастает из предыдущей и расширяет видение. В итоге, как я надеюсь, мы сможем предложить конкретные решения упомянутых проблем, включая центральную – проблему качественного обновления законодательной базы РФ, касающейся развития и эффективного управления территориями в интересах всех заинтересованных участников.
Беседу вел Даниил Коцюбинский
