Президент Медведев провел еще одну операцию в силовых структурах: в один день был освобожден от должности замминистра юстиции Юрий Калинин и назначен новый глава МВД Ингушетии Виктор Поголов. До этого свои посты покинули 17 милицейских генералов. Этой комбинацией заинтересовались ученые из Европы.
Отставка коснулась начальников ГУВД в Ростове, Томске, Брянске, Тыве, Краснодаре, Карачаево-Черкесии, Новгороде, Бурятии, Саратове (зам. по охране порядка), Сибирском ФО и Мурманске (УВД на транспорте). На эти места пока никого не назначили, и до сих пор неизвестно, кого предпочтет президент на эти места: “варягов” из других регионов или первых замов отставленных генералов.
Российскую систему назначений силовиков исследовал Александр ЛИБМАН, младший профессор Frankfurt School of Finance & Management gGmbH (Франкфуртская школа финансов и менеджмента).
– Чем отличается практика назначений в путинский период от, например, ельцинского? И будет ли какая-то специфическая методика у Медведева?
– При Ельцине регионы очень часто контролировали местные подразделения федеральных органов власти, которые в результате закрывали глаза на нарушения губернаторами федерального законодательства. Были регионы-рекордсмены, в частности, Приморский край, в которых каждый третий законодательный акт, принятый в субъекте, противоречил федеральному законодательству. Такова статистика Министерства юстиции на конец ельцинского периода. Это получило название “война законов”. Явление это проявлялось не столько даже в уголовном праве, сколько во всех сферах регулирования, что правоохранители, особенно прокуратура, в принципе, должны были бы пресекать.
– Но потом пришел Путин и все исправил.
– Так вот, Путин обращал больше внимания на претензии регионов к Центру, чем на их реальные действия в “войне законов”. Он, видно, хорошо помнил, как региональные бароны вели себя, чего они требовали в начале 90-х годов, хотя сам в это время был всего лишь чиновником в Смольном. Потом он попытался – как минимум, декларативно – разобраться с этими региональными лидерами за счет назначения в регионы силовых “варягов” из центра. Такова была его политика, и было бы наивно ожидать, что Медведев возьмет на вооружение ту же тактику. Он выберет другую.
– То есть он не будет назначать в регионы “варягов”?
– Если повторится практика 2000-х, вполне может произойти назначение и “своих”, а не “варягов”. Впрочем, вся программа переназначений десять лет назад ориентировалась вроде бы на “варягов”, а оказалось, что как раз в сильные регионы они часто не назначались.
– Сильные регионы – это значит богатые?
– Потенциал регионов я оценивал по следующим показателям: расстояние от Москвы, нефть и газ, доля русского населения, приграничность, индекс демократии, влиятельность губернатора при Ельцине, принадлежность к Кавказу… Так вот, стратегия Центра была смешанной: тут и назначения силовиков-“варягов” к неспокойным сильным губернаторам, и договоренности на неформальном уровне с этими губернаторами, когда в регионе оставались лояльные к последним федеральные чиновники. Но главным результатом стало то, что назначения в региональных структурах МВД ориентировались не столько на реальные действия губернаторов – скажем, на принимаемые ими противоречащие федеральным законам решения, – сколько на “слова” губернаторов – их декларации в прессе относительно устройства федерации.
– Так было и в МВД, и в прокуратуре?
– В прокуратуре как раз все было наоборот. Основное внимание уделялось “делам”, а не “словам”, но на результате это особо не сказалось. Тем не менее, общая тенденция такова: средняя доля “варягов” стала при Путине заметно больше, что неудивительно. Но опять-таки Центр реагировал не столько на какие-то действия силовиков, сколько на губернаторов, которые отвечали, словами или делами, на акции силовиков. Собственно, весь мой анализ к этому и сводится: что важнее – реальные ренты или “символические жесты”? Ответ: “символические жесты”.
– Какие результаты дает назначение “варягов” – уменьшение преступности, активизация расследования коррупционных дел? Чем-то все же должны отличаться “варяги” от “своих”? Существует хотя бы приблизительная корреляция между эффективностью работы и биографией начальника ГУВД или прокурора в регионе?
– Hикакой корреляции. По крайней мере, если рассматривать назначения в прокуратуре и МВД, а с ФСБ все сложнее, поскольку преступлений, относящихся к сфере их интересов, очень мало в общей массе. Статистика не позволяет сделать вывод, что когда преступная обстановка в крае напряжена, на помощь присылают иногороднего специалиста. И точно так же никакая статистика не показывает, что приезд “варяга” оздоровляет обстановку: уменьшает общее число преступлений, увеличивает количество раскрытых…
– А что с коррупцией?
– Было бы интересно рассмотреть в этом аспекте только коррупционные преступления, но это, увы, невозможно из-за отсутствия данных. Тем более что статистику преступлений нам делает то же МВД, и качество у нее соответствующее. Латентные преступления не фиксируются. Преступления, которые были “раскрыты”, а затем по этим делам были вынесены оправдательные приговоры, тоже не учитываются должным образом. Что-то похожее существует в сфере уклонения от налогов: налоговые органы рапортуют о выявленных ими огромных “недоимках”, а 80 процентов поступающих в суды дел заканчиваются оправданием.
– Местному бизнесу с какими руководителями правоохранительных структур проще – с “варягами” или “своими”?
– Малому бизнесу (а это в моем понимании бабушка с укропом) точно нет никакого дела до этих назначений, поскольку вряд ли имел прямой выход на региональных руководителей силовых структур. У нас все-таки довольно крупные регионы, а не кантоны Швейцарии. Правда, в одной из недавно опубликованных работ профессора московской Высшей школы экономики Андрея Яковлева утверждается, что в последнее время во многих регионах возникают некие полукоалиции между средним бизнесом и губернаторами, ибо руководители регионов стали прилагать усилия для того, чтобы регион обрел некую конкурентоспособность. А в 1990-е годы экономическая политика регионов строилась, скорее, на умении получить трансфер из центра.
– Практика назначений в кавказском регионе отличается от общероссийской?
– Конечно, там пытались, похоже, опираться на местную элиту. Но назначения Хлопонина полпредом, а теперь Поголова в Ингушетию этому категорически противоречат. Посмотрим, что будет дальше.
– Может ли в России появиться когда-нибудь выборная система для шерифов, судей и прокуроров?
– То есть взять за образец американскую систему, которая, на мой взгляд, далека от идеала?
– Почему далека?
– США строили свою систему юстиции так, потому что у них просто не было другого выхода. Там многие должности выборные, начиная с шерифа.
– И что в этом плохого?
– Можно представить, как у нас граждане пойдут на выборы участкового? Если даже на выборы муниципальных депутатов приходит порой около пяти процентов населения. И, честно говоря, разве можно поручиться, что население в своей массе станет олицетворением мудрости и справедливости? Вот выберут они “шерифом” члена ДПНИ – и что тогда?
– Но есть же какие-то плюсы и у выборной системы?
– Идея выборности основана на стимулировании судей и правоохранителей, которые в противном случае окажутся слишком медлительными и неэффективными. В экономической науке, которую я представляю, уже давно спорят о том, как “мотивировать к бесстрастности” и одновременно к эффективности суды и органы защиты правопорядка. Под эффективностью подразумевается отсутствие бюрократизма: своевременная реакция полиции и быстрые решения судов. Как курьез можно вспомнить предложение Адама Смита ввести “сдельную оплату” для судей. Но наша проблема состоит в том, что судей стимулируют совсем за другое.
По поводу американских судей могу изложить следующие наблюдения. Во-первых, судьи, подлежащие перевыборам, склонны к более жестким приговорам, поскольку жесткость по отношению к преступнику в равной степени нравится и американскому, и российскому электорату. Во-вторых, США занимают достаточно низкое место в рейтингах независимости судей по сравнению с Европой: практически на всех уровнях в судебной системе США можно проследить партийные соображения.
Другое дело, что в России суды подвержены другим каналам воздействия – коррупции и влиянию исполнительной власти, – и с этой точки зрения создание противоположного стимула было бы не лишним. Но если электорат действительно приветствует жесткие приговоры и жесткие действия силовых органов по отношению к преступникам, последствия в случае выборности “силовиков” для России могут быть плачевными.
– Была идея разделить правоохранительные структуры на федеральные, региональные и муниципальные. Вам это кажется правильным?
– Региональные элиты в России на рубеже XX-XXI веков строятся по принципу субнационального авторитаризма – об этом много писал профессор Европейского университета Владимир Гельман. Это означает монополизацию власти внутри одной группировки региональной элиты при условии локализации политики в регионе. То есть федеральный центр на региональную политику практически не влияет. В России региональные элиты традиционно менее демократичны, чем федеральные (хотя после “выстраивания” вертикали власти при Путине разница во многом и стерлась.
– Получается, что эта идея в целом разумна, но для современной России не подойдет?
– И для прошлой России не подходила тоже. Казус в том, что в действительности часто все так и происходит: милиция в каждом городе подчиняется мэру с губернатором, а уже потом – министерству внутренних дел. В результате не случайно во многих регионах решения в судах принимаются почти всегда в пользу мэрии или губернатора.
– Так только в России?
– Не только. Если хотите зарубежный пример – пожалуйста: США, первая половина ХХ века, борьба негров за равные права. Уже получив директиву из конгресса о совместном обучении черных и белых детей, губернаторы посылают национальные гвардии к дверям школ, чтобы они не пускали школьников из негритянских семей на порог.
– В стране затеяна реформа МВД – говорят, самая дорогая за всю историю. Возможно, ли превратить правоохранительные органы в эффективную систему, но сделать это с меньшими потерями для бюджета?
– Невозможно. Реформа всегда очень дорогое удовольствие, а правоохранительная – тем более. Страны вроде Грузии могли себе позволить провести кардинальную реформу МВД только потому, что их поддерживали зарубежные спонсоры. Но изменить систему с помощью траншей возможно лишь в небольшой стране. В России миллионы силовиков просто невозможно содержать на зарубежные гранты.
