В последние месяц-два в градозащитной среде стали популярными призывы спасти археологию Охтинского мыса. С эмоциональной точки зрения такие призывы понятны, однако если смотреть в корень проблемы, то надо требовать совсем другого, а именно ликвидации в существующем виде уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия, то есть пресловутого КГИОПа – Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры. Поскольку главные угрозы подлинности и целостности не только археологическим объектам в этом конкретном месте, но и в целом городскому ландшафту Санкт-Петербурга непрерывно исходят именно от этой организации.
Говоря совсем просто, КГИОП активно и коварно играет на стороне архитектурно-строительного бизнеса, удовлетворяя все желания, и потому именно КГИОП является первопричиной всех наших бед в этой сфере, из главного защитника объектов культурного наследия уже давно превратившись в главного нападающего.
И если коренным образом и срочно не реорганизовать КГИОП, поставив его на службу не бизнесу, а целям градозащиты, то губительные атаки на историческую среду Петербурга будут продолжаться с той регулярностью, с которой пробуждается аппетит у бизнеса, пожирающего здание за зданием, участок за участком городской территории.
Судебный процесс, ставший историей
Я сужу об этом не понаслышке, а исходя из собственного конкретного опыта – двухлетнего судебного процесса, в котором я с коллегами из Русского музея – Надеждой Пивоваровой и Ириной Шалиной – являлись административными истцами, а КГИОП – административным ответчиком. Попутно под ногами путались два заинтересованных лица – Министерство культуры РФ и Государственный Русский музей (парадоксально заинтересованные в уничтожении исторической подлинности Михайловского дворца), но они создавали только некоторый шумовой фон, лишенный смысла, а главным противником являлся именно КГИОП.
Напомню, что нашими исковыми требованиями являлись отмена предмета охраны объекта культурного наследия (ПО ОКН) Михайловского дворца (Главного корпуса Русского музея), утвержденного КГИОПом, и отмена согласования проектной документации, также произведенная КГИОПом. Проект по сути предусматривал радикальную перестройку всего здания, его реновацию и евроремонт.
Куйбышевский районный суд (судья И.А.Воробьева) в полном объеме удовлетворил наши исковые требования. В свое время я подробно описал для истории ход процесса и тактику КГИОПа, которую он применял, в частности, сокрытие документов; отрицание очевидного, ложь; игнорирование аргументов истцов; демагогию (мое журналистское расследование «Что такое КГИОП и как он воюет с нашим культурным наследием», размещенное на сайте журнала «Город 812» 11 июня 2019 года, см. тут).
КГИОП подал апелляцию, Санкт-Петербургский городской суд апелляционную жалобу не удовлетворил и утвердил решение суда первой инстанции, после чего дело рассматривал Третий кассационный суд, отменивший решения районного и городского судов и вернувший дело на новое рассмотрение. Однако не закрыл дело, чего, конечно, хотел КГИОП, а направил его на новое рассмотрение в тот же Куйбышевский районный суд, фактически предъявив всего лишь одну претензию: указал на необходимость проведения историко-культурной экспертизы.
Нас это вполне устраивало, поскольку, с одной стороны, ПО был явно «заточен» под варварский проект, для чего из него были исключены многие важнейшие элементы, а проектная документация нарушала и исходное задание, определившее границы строительной деятельности, и даже тот намеренно редуцированный ПО, который КГИОП утвердил. Поэтому мы быстро подготовили ходатайство об историко-культурной экспертизе и предложили вопросы для экспертов, представив документ суду и всем сторонам процесса.
Однако историко-культурная экспертиза, которая рассматривала бы ПО и проект совместно, – это для КГИОПа верная гибель, верный позорный проигрыш и наш абсолютный триумф. И кгиопники начали действовать.
Едва в Куйбышевском районном суде начался новый судебный процесс, как 5 августа 2020 года КГИОП экстренно развалил дело, лишь бы не допустить смертельно опасной для себя историко-культурной экспертизы, что мы квалифицировали как проявление недобросовестности.
И для этого проделал два трюка.
Во-первых, распоряжением от 05.08.2020 № 249-р КГИОП сам отменил тот ПО ОКН, за который яростно сражался два года в трех судебных инстанциях. Однако не просто отменил, но включил старый ПО в новый ПО, но уже на весь ансамбль, включающий 13 элементов.
Во-вторых, отменил согласование проектной документации на перестройку Михайловского дворца.
То есть вроде как КГИОП в суде не проиграл, а это они сами утвердили новый ПО на весь ансамбль, вследствие чего отменилось всё то, что мы требовали отменить. Понятно, что без нашего судебного процесса ничего этого бы не произошло.
В результате административный ответчик, т.е. КГИОП, подал ходатайство о прекращении производства по делу ввиду удовлетворения всех исковых требований административных истцов.
И суд закончился 24 сентября 2020 года – пусть и не триумфом, но нашей полной победой, с чем мы сами себя и поздравили (подробности в моей статье «Дело о перестройке Михайловского дворца закрыто. Орден “За победу над КГИОПом”», размещенную на сайте журнала «Город 812» 30 сентября 2019 г. – см. тут).
При этом хочу заметить, что кроме меня ни одно средство массовой информации в Петербурге не обратило внимания на это событие и не написало ни одной буквы, хотя достоверно известно, что за всеми перипетиями процесса в течение двух лет внимательнейшим образом следили все: и архитекторы, и строители, и градозащитники. Например, на суде, на самой финальной его стадии в сентябре 2020 года, присутствовала журналист А.Циопа («Фонтанка»), но не написала о том, что увидела и услышала. Хотя получила от нас подробные комментарии, а я ей даже передал некоторые документы. Из чего я делаю вывод, что в целом городские власти наша победа отнюдь не обрадовала, скорее, наоборот. Потому что своей судебной победой мы не позволили получить и потратить 20 000 000 долларов, и тем самым восстановили против себя всех, причем не только администрацию Русского музея, но и архитектурную мастерскую Р.Даянова, КГИОП и Фонд инвестиционно-строительных проектов.
КГИОП в тупике
Итак, суд закончился, но не закончилась вся история в целом. Потому что мы сразу же подали в Куйбышевский районный суд административное исковое заявление с требованием признать незаконным распоряжение КГИОП от 25.08.2020 № 262-p об утверждении нового ПО ОКН федерального значения «Дворец Великого князя Михаила Павловича (Русский музей Императора Александра III)» расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Инженерная ул., 2-4, лит. А, Д, Г, Инженерная ул., 4/1, лит. К, М, Михайловский сад, лит. А (Санкт-Петербург, Инженерная ул., 2, 4, 4-а, Садовая ул., 1) в части, касающейся объекта культурного наследия федерального значения «Корпус главный Русского музея».
Этот документ был опубликован в качестве приложения 3 к уже упомянутой статье «Дело о перестройке Михайловского дворца закрыто» (см. тут).
И вот тут выяснилось, что в отличие от Бурбонов, которые, как известно, ничего не забыли и ничему не научились, КГИОП кое-чему научился и кое-что понял.
Во-первых, в КГИОПе поняли, что надо любой ценой обойти Куйбышевский районный суд и особенно принципиальную судью И.А.Воробьеву, которая детально вникает во все нюансы дела и беспощадно удовлетворяет административные исковые заявления, если для этого есть основания. А поскольку качество подготовки документов в КГИОПе, в частности, предметов охраны ОКН зачастую крайне низкое (это со всей очевидностью продемонстрировал наш судебный процесс), то шансы у КГИОПа на выигрыш в Куйбышевском суде в таких случаях невелики, а иногда просто нулевые. Как говорится, соваться со свиным рылом да в калашный ряд просто не имеет смысла. Причем, по территориальной подсудности КГИОП привязан именно к Куйбышевскому суду, как раб к галере.
Во-вторых, соревноваться в судебном красноречии с истцами-искуствоведами по проблемам предметов охраны ОКН юристы, представляющие интересы КГИОПа в суде, не в состоянии в принципе. Не хватает знаний, поскольку с чисто юридической стороны проблема ПО ОКН крайне проста: если ПО ОКН заведомо редуцирован, обеспечивая возможность нужной инвестору перестройки ОКН, то вступает в действие ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 07.03.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:
«Гражданам Российской Федерации гарантируется обеспечение сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом».
То есть редуцированный ПО ОКН не гарантирует обеспечение сохранности ОКН, и этим юридическая сторона проблемы практически исчерпывается.
Главное же в ПО ОКН – это чисто искусствоведческая проблематика, связанная с полнотой и правильностью описания всех архитектурных и художественных особенностей здания внутри и снаружи и базирующаяся на знании архитектурной истории ОКН, истории художественных стилей и т.п. Из знания этих предметов вытекает, что сохранить важно и обязательно, а что неважно. А вот этих искусствоведческих познаний нет не только у юристов КГИОПа, но, судя по качеству выпускаемой КГИОПом документации, и у большинства тех, кто сочиняет там ПО ОКН. А истцы-искусствоведы в этих вопросах, естественно, разбираются, иначе не пойдут в суд с иском.
Получилось, что в Куйбышевском суде КГИОП заведомо оказывается если не в тупике, то в очень трудном положении.
Выход из тупика
Из этого тупика КГИОПом был найден довольно простой выход: они вдруг объявили, что предмет охраны – это не просто документ, регулирующий жизнь ОКН, который КГИОП утверждает своим распоряжением, а это нормативный правовой акт.
Что это за зверь?
Согласно п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», «признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:
1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, <…>
2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
С формальной точки зрения ПО ОКН обязателен для неопределенного круга лиц, то есть для любого, кто его применяет, и рассчитан на неоднократное применение.
Однако нормативным правовым актом все же является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», поскольку именно в нем содержатся указанные в п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50 «правовые нормы (правила поведения)».
При этом ПО ОКН, который упомянут в п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона № 73-ФЗ, является лишь составленным во исполнение этого пункта списком элементов ОКН, перечнем архитектурных элементов здания, а правовые нормы оперирования с этими элементами описаны в Законе № 73-ФЗ. Однако этот список, взятый изолированно от Закона № 73-ФЗ, «правовые нормы (правила поведения)» не содержит.
Правила поведения могут распространяться только на людей, которые их применяют, то есть на субъектов отношений, а список элементов ОКН – это перечисление неодушевленных объектов – элементов здания. Внутри этого списка нет правил поведения, а все правовые нормы по охране указанных в ПО элементов содержатся в Законе № 73-ФЗ, что и подразумевается по умолчанию.
Иными словами, является ПО ОКН нормативным правовым актом (НПА) или нет – вопрос весьма спорный. Но понятно, что для КГИОПа первостепенное значение имеют две особенности НПА:
во-первых, административное исковое заявление о признании НПА незаконным рассматривается уже не в Куйбышевском районном суде, а в Санкт-Петербургском городском суде по первой инстанции (так положено для всех НПА);
во-вторых, согласно п. 9 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ, «при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в <…> суде города федерального значения, <…> апелляционном суде общей юрисдикции, кассационном суде общей юрисдикции, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей <…>».
Представитель – это человек с дипломом юриста. Практически это означает, что истцы-искусствоведы в этом случае вообще теряют право голоса, а следовательно и то бесспорное преимущество, которое они в состоянии реализовать в районном суде. А юрист – я уже проконсультировался по этому вопросу – не знает и не может знать всех особенностей ОКН и не в состоянии обосновать для суда важность включения в ПО всех элементов ОКН, которые, собственно, и конституируют его именно как объект культурного наследия.
Таким образом, поменяв на ходу правила игры и придумав, что ПО – это НПА, КГИОП сразу обошел вредный Куйбышевский районный суд и опасную для себя судью И.А.Воробьеву и исключил из судебного процесса истцов-искусствоведов, превратив их во «внесценических персонажей», в «шаги за сценой». Тем более, что юриста надо нанимать и платить ему деньги, т.е. воздвигнут еще и прочный финансовый барьер.
Проблема, которая в данном случае, очевидна, заключена в том, что предмет охраны – это не обычный закон, который всегда является НПА и оспаривание законности (юридической корректности) которого представляет собой чисто юридическую процедуру.
Предмет охраны в отличие от обычного закона – это чисто искусствоведческий документ, который, во-первых, пишется не юристами и госчиновниками, а искусствоведами, во вторых, может и должен дополняться и изменяться в зависимости от получаемых новых сведений, что отмечено в соответствующем положении о ПО. Поэтому оспаривать его в суде должны иметь право именно истцы-искусствоведы – сами и непосредственно, а не через посредников.
В конце концов, если закон допускает назначение судом историко-культурной экспертизы, то почему истцы не могут иметь право лично отстаивать в суде свою историко-культурную, искусствоведческую точку зрения по поводу ПО? А если они могут иметь такое право, то тогда нельзя квалифицировать ПО как НПА.
В результате же всех проделанных трюков градозащитники лишились важнейшего и едва ли не единственного инструмента в борьбе с КГИОПом – возможности в суде лично и непосредственно отстаивать свои интересы по сохранению ОКН в их исторической подлинности.
Правда, если ПО является НПА, то в силу п. 6 ст. 298 КАС РФ подача искового заявления по поводу незаконности ПО не имеет срока исковой давности и может производиться в течение всего срока действия НПА. Юридические коллизии, которые связаны с этим обстоятельством, в частности, возможность подачи исков по давно утвержденным ПО, были рассмотрены в статье В.Кузьмицкого, опубликованной в «Деловом Петербурге» 7 октября 2020 г. (см. тут).
Немного конспирологии
Итак, КГИОП придумал ради собственной выгоды, что ПО – это НПА и при этом встретил поддержку Санкт-Петербургского городского суда. Вот некоторые события, которые сопровождали это радикальное изменение правил игры.
В ходе судебного процесса в Куйбышевском районном суде по делу № 2а-1057/2020, в рамках которого оспаривалось распоряжение КГИОП от 13.11.2019 № 670-р «Об утверждении ПО ОКН федерального значения “Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703 гг. <…>”», одно из заинтересованных лиц, а именно собственник и застройщик участка АО «Газпромнефть Восточно-Европейские проекты», выступил с ходатайством о выделении требований об отмене распоряжения № 670-р в отдельное производство и направлении этой части в Санкт-Петербургский городской суд по подсудности, поскольку ПО якобы является НПА.
25 августа 2020 г. судья И.А.Воробьева вынесла определение, которым отказала в выделении в отдельное производство дела об оспариваниии ПО и передаче дела в горсуд (см. Приложение 1).
24 сентября 2020 г. мы подали в Куйбышевский районный суд административное исковое заявление с требованием признать незаконным распоряжение КГИОП от 25.08.2020 № 262-p об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения «Дворец Великого князя Михаила Павловича…»
28 сентября 2020 г. судья А.В.Панова определила возвратить исковое заявление, поскольку оспариваемый в иске ПО является НПА (см. Приложение 2). Никаких аргументов, доказывающих такое решение, в определении нет, но можно предположить, что городским судом уже было дано соответствующее указание.
Мы подали частную жалобу на это определение, попросив горсуд его отменить (см. Приложение 3), однако 12 ноября 2020 г. горсуд нам отказал, оставив жалобу без удовлетворения.
Таким образом, между 25 августа и 28 сентября 2020 г. при поддержке городского суда кем-то было решено, что ПО ОКН является нормативным правовым актом, а административные исковые заявления об оспаривании ПО подлежат рассмотрению не в районном, а только в городском суде.
Почему вдруг было принято такое решение, кто явился инициатором – КГИОП, АО «Газпром» или кто-то еще, кто это решил – пока неизвестно. Но совершенно очевидно, что это результат закулисных договоренностей, можно сказать, заговора, направленного на защиту интересов бизнеса от постоянных атак градозащитников. Причем, поскольку право у нас не прецедентное, Санкт-Петербургский городской суд должен принимать отдельное решение по каждому конкретному случаю.
Более того, точно пока неизвестно, произошла ли такая перемена в статусе ПО только в Санкт-Петербурге или в целом по России. То есть в каждом ли субъекте федерации соответствующие суды принимают аналогичные решения или есть какое-то централизованное решение Верховного суда РФ, которое само по себе должно быть оформлено нормативно-правовым актом. Все это еще предстоит выяснить.
Принципиальная же градозащитная позиция по этому вопросу должна заключаться в том, что необходимо добиваться отмены порядка, при котором предметы охраны объектов культурного наследия считаются нормативными правовыми актами.
Для защиты культурного наследия и реализации права по ст. 7 Закона 73-ФЗ такой порядок будет иметь самые тяжелые последствия.
Михаил Золотоносов
Приложение 1
Определение Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 25 августа 2020 г.
- (Чтобы прочитать определение полностью – кликните на документ)
Приложение 2
Определение Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 28 сентября 2020 г.
Приложение 3
Частная жалоба
на определение Куйбышевского районного суда от 28.09.2020
о возвращении административного искового заявления
от 24.09.2020.
Материал № М – 2952/2020
24 сентября 2020 года в Куйбышевский районный суд Санкт-Петербурга поступило административное исковое заявление Золотоносова М.Н., Пивоваровой Н.В., Шалиной И.А. к Комитету по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) Правительства Санкт-Петербурга о признании незаконным распоряжения КГИОП от 25.08.2020 № 262-р об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения «Дворец Великого князя Михаила Павловича (Русский музей Императора Александра III)», расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Инженерная ул., 2-4, лит. А, Д, Г, Инженерная ул., 4/1, лит. К, М, Михайловский сад, лит. А (Санкт-Петербург, Инженерная ул., 2, 4, 4-а, Садовая ул., 1) в части, касающейся объекта культурного наследия федерального значения «Корпус главный Русского музея».
Составной частью предмета охраны объекта культурного наследия (ПО ОКН) федерального значения «Дворец Великого князя Михаила Павловича (Русский музей Императора Александра III)», утвержденного Распоряжением КГИОП от 25.08.2020 № 262-p является предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Корпус главный Русского музея».
В этой части предмет охраны заменяет ПО, утвержденный Распоряжением КГИОП от 30.12.2016 № 10-728 «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения «Корпус главный Русского музея», входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения «Дворец Великого князя Михаила Павловича (Русский музей Императора Александра III)», который был отменен распоряжением КГИОП от 05.08.2020 № 249-р.
28 сентября 2020 года судья Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга Панова А.В., рассмотрев указанное административное исковое заявление, признала оспариваемое распоряжение нормативным правовым актом, исходя из его содержания и процедуры его принятия, в связи с чем административное исковое заявление о его оспаривании подлежит рассмотрению судом города федерального значения – Санкт-Петербургским городским судом.
Руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ, судья Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга Панова А.В. определила: возвратить указанное административное исковое заявление административным истцам Золотоносову М.Н., Пивоваровой Н.В., Шалиной И.А. (см. Приложение 2).
Считаем, что данное определение не основано на нормах материального права и нарушает нормы процессуального права, в связи с чем подлежит отмене Санкт-Петербургским городским судом.
1. Указанный в определении от 28.09.2020 п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ, руководствуясь которым судья Панова А.В. вернула административное исковое заявление, предусматривает, что административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд.
Это не соответствует действительности, поскольку административное исковое заявление было подписано всеми тремя административными истцами и подано в приемную Куйбышевского районного суда 21.09.2020 (что подтверждено штампом суда) одним из административных истцов – Пивоваровой Н.В.
Таким образом, указанная в определении причина не соответствует действительности, а п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ применен неправомерно.
2. Как указано в тексте определения, нормативным правовым актом судья Панова А.В. признала распоряжение КГИОП от 25.08.2020 № 262-р об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия (ПО ОКН).
Согласно п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», «признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».
Однако в распоряжении об утверждении ПО ОКН «Дворец Великого князя Михаила Павловича (Русский музей Императора Александра III)» отсутствуют указанные признаки, характеризющие нормативный правовой акт, а именно: правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
Распоряжение КГИОП от 25.08.2020 № 262-р – это однократный акт, хотя он и обязателен для неопределенного круга лиц, который не содержит правила поведения.
Таким образом, вопреки утверждению, данному в определении от 28.09.2020, распоряжение КГИОП от 25.08.2020 № 262-р, которое мы просим признать незаконным, не является нормативным правовым актом.
И потому должно рассматриваться Куйбышевским районным судом.
3.1. Если же иметь в виду не распоряжение КГИОП от 25.08.2020 № 262-р, о котором судья Панова А.В. написала в определении от 28.09.2020, а утвержденный им ПО ОКН, то согласно п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», «признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом».
Согласно ч. 1 ст. 22 КАС РФ, административное исковое заявление к органу государственной власти подается в суд по месту его нахождения. Таким образом, анализ содержания предмета охраны ПО ОКН с целью выяснения, является он НПА или не является, относится к прерогативам Куйбышевского районного суда.
Однако в определении от 28.09.2020 не содержится ни ссылок на какие-либо нормы материального права, ни анализа содержания, на основе которого судья Панова А.В. решила, что ПО ОКН может быть отнесен к нормативным правовым актам.
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 199 КАС РФ «Содержание определения суда», в определении суда должны быть указаны «мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, ссылки на законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд».
В нарушение этой нормы в определении от 28.09.2020 не указаны ни мотивы, ни ссылки на законы – вообще ничего!
3.2. Полагаем, что нормативным правовым актом является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», поскольку именно в нем содержатся указанные в п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50 «правовые нормы (правила поведения)».
При этом ПО ОКН, который упомянут в п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона № 73-ФЗ, является лишь составленным во исполнение этого пункта списком элементов ОКН, перечнем архитектурных элементов здания, а правовые нормы оперирования с этими элементами описаны в Законе № 73-ФЗ.
Однако этот список, взятый изолированно от Закона № 73-ФЗ, «правовые нормы (правила поведения)» не содержит.
Правила поведения могут распространяться только на людей, которые их применяют, то есть на субъектов отношений, а список элементов ОКН – это перечисление неодушевленных объектов – элементов здания. Внутри этого списка нет правил поведения, а все правовые нормы содержатся в Законе № 73-ФЗ, что и подразумевается по умолчанию.
Тем более в ПО ОКН нет результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц, что предусмотрено п. 3 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50.
4. Признание ПО ОКН нормативно-правовым актом, обязательным для применения неограниченным кругом лиц, ставит два взаимосвязанных вопроса, ни один из которых пока не проработан, зато оба требуют решения с учетом ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Во-первых, это общедоступность ПО ОКН.
В настоящее время в отношении ПО ОКН она ничем не гарантирована, КГИОП размещает ПО ОКН на своем официальном сайте по желанию, иногда скрывает утвержденные ПО ОКН, причем отсутствует специальный раздел сайта, отведенный именно для ПО ОКН.
Кроме того, каким-либо нормативно-правовым актом не введен порядок обязательного официального опубликования ПО ОКН, например, на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, что является обязательным условием для всех НПА.
Во-вторых, государственная регистрация ПО ОКН как НПА.
Согласно Указу Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и принятому в его исполнение постановлению правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказам Министерства юстиции РФ от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации» и от 20.08.2013 № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.
Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает в числе прочего нормативные правовые органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.
При этом предусмотрен определенный порядок внесения сведений о НПА в федеральный регисстр. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ поручено обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий региональных нормативных правовых актов в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования названных актов, а также сведений об источниках их официального опубликования для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы, а также полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр.
Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ в срок до 14 календарных дней со дня их поступления.
Принципами ведения федерального регистра являются достоверность, общедоступность и открытость информации, содержащейся в федеральном регистре.
Пока законодательно не решены вопросы с общедоступной публикацией всех ПО ОКН и их внесением в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ с предусмотренными для НПА сведениями, говорить о признании ПО ОКН нормативными правовыми актами рано.
Представитель КГИОП в суде в рамках другого дела – № 2а-2276/2020 – в ходатайстве о прекращении производства по делу от 24.09.2020 бездоказательно заявил, что ПО ОКН по своему содержанию и по процедуре принятия «относится в нормативным правовым актам».
ПО ОКН, утвержденный распоряжением КГИОП от 25.08.2020 № 262-р, был издан с соблюдением антикоррупционной экспертизы и опубликован на сайте Администрации Санкт-Петербурга, однако это не соответствует постановлению правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказам Министерства юстиции РФ от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации» и от 20.08.2013 № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ».
Таким образом, и процедура принятия как распоряжения КГИОП от 25.08.2020 № 262-р, так и издание ПО ОКН, им утвержденного, не соответствуют порядку ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
5. Признание ПО ОКН нормативно-правовым актом повлечет рассмотрение административного искового заявления о признании незаконными ПО ОКН в Городском суде Санкт-Петербурга по первой инстанции.
Однако в нашем случае, в рамках рассмотрения требований об оспаривании распоряжения КГИОП «Об утверждении ПО ОКН федерального значения «Корпус главный Русского музея» от 30.12.2016 № 10-728, которое сначала рассматривалось Куйбышевским районным судом (дело № 2а-3533/2018), а затем судебной коллегией по административным делам Городского суда Санкт-Петербурга (апелляционное определение от 29.10.2019 по делу № 33а-20501/2019) и Третьим кассационным судом общей юрисдиции (кассационное определение от 17.06.2020, дело № 88а-10387/2020), указаний на нарушение правил подсудности высказано не было ни в апелляционном, ни в кассационном определениях.
Таким образом, если две более высокие – по отношению к Куйбышевскому районному суду – судебные инстанции решение суда первой инстанции не отменили по основанию нарушения правил подсудности, следовательно правила подсудности нарушены не были, и рассмотрение административного искового заявления о признании незаконным ПО ОКН должно проводиться в Куйбышевском районном суде по месту нахождения КГИОП как органа государственной власти (ч. 1 ст. 22 КАС РФ).
Таким образом, на основании приведенных аргументов просим
Санкт-Петербургский городской суд отменить определение Куйбышевского районного суда от 28.09.2020 и обязать Куйбышевский районный суд принять к производству административное исковое заявление о признании незаконным распоряжения КГИОП от 25.08.2020 № 262-р.
